Ordonnateur et comptable, deux rôles séparés

Dans une commune, deux personnes tiennent les clés de l'argent public, mais pas les mêmes clés. L'une décide, l'autre paie. Ce partage est l'un des piliers des finances publiques dans tout l'espace francophone, des pays de la CEMAC au Maroc en passant par la Guinée et la France. Beaucoup de conflits entre maires et receveurs viennent d'une mauvaise compréhension de ce partage. Dans cette leçon, tu vas voir qui est l'ordonnateur, qui est le comptable, pourquoi la loi les sépare, ce que le comptable a le droit de vérifier et ce qui arrive à quelqu'un qui manie l'argent sans en avoir le droit.

L'ordonnateur, c'est l'élu qui dirige l'exécutif : le maire dans une commune, le président dans une région. Au Maroc, la loi organique dit clairement que le président du conseil est l'ordonnateur des recettes et des dépenses. Son rôle est de prescrire l'exécution du budget. Côté recettes, il constate ce que les redevables doivent et émet les titres. Côté dépenses, il engage, vérifie le service fait, calcule le montant et donne l'ordre de payer. C'est lui qui décide si une dépense est utile et à quel moment la faire : on dit qu'il juge de l'opportunité. Il peut déléguer une partie de ces tâches à un adjoint, par écrit.

Le comptable est un comptable public, distinct du maire. Dans beaucoup de pays, c'est un agent du Trésor nommé par le ministère chargé des finances : receveur communal en Guinée, trésorier au Maroc. Au Cameroun, c'est le receveur municipal, que le code de 2019 permet aussi de choisir parmi le personnel des collectivités. Lui seul peut encaisser l'argent de la commune, payer ses dépenses et garder ses fonds, et il tient la comptabilité générale. En Guinée, ce fonctionnaire des Finances agit en même temps pour l'État : on parle d'unité de caisse. Au Maroc, les fonds de la commune doivent être déposés à la Trésorerie générale du Royaume. Une commune n'a donc pas, en principe, de caisse à elle.

Pourquoi séparer ces deux rôles ? Parce qu'une seule personne qui déciderait de la dépense et tiendrait la caisse pourrait se payer elle-même sans que personne ne le voie. Avec deux personnes, chaque opération passe sous deux paires d'yeux. La directive CEMAC de 2011 sur la comptabilité publique dit que les fonctions d'ordonnateur et de comptable sont incompatibles, et elle va plus loin : le conjoint, les parents et les enfants d'un ordonnateur ne peuvent pas être comptables auprès de lui. Ce n'est pas une marque de méfiance envers un maire en particulier. C'est une protection pour tout le monde, y compris pour le maire honnête.

Avant de payer, le comptable fait des contrôles précis. La directive CEMAC les énumère. Il vérifie que la personne qui signe est bien l'ordonnateur ou son délégué. Il vérifie que la dépense est imputée sur la bonne ligne et qu'il reste des crédits. Il vérifie que le service a été fait, avec les pièces : facture, bon de livraison, procès-verbal de réception. Il vérifie enfin que le paiement libère vraiment la commune, en payant la bonne personne. En revanche, il ne juge pas l'utilité. Le code camerounais de 2019 le dit : le comptable contrôle la régularité de la dépense et ne peut en aucun cas faire dépendre son paiement d'un jugement sur son opportunité.

Le comptable a une responsabilité très particulière : il est personnellement et pécuniairement responsable. Si sa caisse présente un manque, s'il n'a pas fait les efforts nécessaires pour recouvrer une recette, ou s'il a payé une dépense sans faire les contrôles prévus, il peut être condamné à rembourser la somme sur son propre argent. Au Cameroun, le code de 2019 ajoute que les comptes des receveurs sont jugés par la juridiction des comptes. Tu comprends mieux pourquoi un receveur refuse parfois de payer un mandat sans pièces : ce n'est pas de la mauvaise volonté, c'est son patrimoine personnel qui est en jeu.

Que se passe-t-il quand quelqu'un qui n'est pas comptable encaisse ou dépense de l'argent public ? Par exemple, un adjoint qui garde l'argent des légalisations dans un tiroir pour payer de petites dépenses. On appelle cela la gestion de fait. La directive CEMAC prévoit que la personne déclarée comptable de fait par la Cour des comptes a les mêmes obligations et la même responsabilité qu'un vrai comptable, et qu'elle peut en plus payer une amende. Même avec de bonnes intentions, même avec un cahier bien tenu, la personne s'expose. La bonne réponse existe : la régie, que tu verras dans le module 3.

Retiens ce partage. L'ordonnateur, le maire, décide, constate, engage, liquide et ordonne. Le comptable, agent du Trésor, encaisse, paie, garde les fonds et tient la comptabilité. Le comptable contrôle la régularité de chaque dépense avec des pièces, jamais son utilité, et il en répond sur ses propres deniers. Toute personne qui manie de l'argent public sans titre devient comptable de fait. Si tu es secrétaire général, ton rôle est de faire travailler ces deux mains ensemble, pas l'une contre l'autre. Dans la prochaine leçon, tu vas voir les textes et les acteurs qui entourent le budget.